此次修订的核心逻辑，是把多年来行之有效的国企改革实践上升为法律。

　　国有资本收益可调入一般公共预算收入，国有资本可专项用于充实全国社会保障基金。

　　“对混合所有制企业开展核查，应通过公司法规定的途径，而不应具有动用类似公权力的手段。”

　　施行17年后，企业国有资产法启动首次大修，数百万亿元国企资产迎来新规。

　　2025年4月，《中华人民共和国企业国有资产法（修订草案）》提请全国人大常委会审议，草案修改71条、新增32条，共九章109条，聚焦分类管理、国有资本收益、责任追究与尽职免责等多项改革内容。

　　根据国务院报告，截至2024年末，全国国有企业（不含金融企业）资产总额401.7万亿元，国有金融企业资产总额487.9万亿元。

　　目前，国务院国资委监管100家央企，财政部负责监管金融及文化类央企。地方国有企业则主要由属地国资部门负责。

　　2009年，企业国有资产法实施，构成了国有资产监管的基础制度。

　　国务院国资委研究中心研究员胡迟对南方周末记者解释，此次修订的核心逻辑，是把多年来行之有效的国企改革实践，从政策层面正式上升为法律，使国资监管更具确定性和约束力。

　　集中统一监管

　　修订草案明确，国家将对经营性国有资产实施集中统一监管。

　　经营性国有资产，指国家对企业各种形式的出资所形成的权益，由企业占有、使用，以市场配置为主，并以盈利为目的。

　　过去，经营性国有资产散落在多个部门，存在政企不分、多头管理等情况。为此，中央和地方都在推进各级经营性国资实现统一监管，将其归口至国资部门。

　　中国企业改革与发展研究会研究员吴刚梁向南方周末记者解释，经营性国有资产体量庞大、业态各异，集中统一监管并非由单一部门进行排他管理，而是统一监管规则与标准，落实企业经营自主权，兼顾监管效能与经营活力。

　　例如2020年12月，贵州省机关事务管理局介绍，共完成省纪委、省扶贫办、省机关事务局、省委党校、省委政法委、省教育厅下属教育装备管理中心、省检察院、省高院等8家单位经营性资产剥离工作。剥离房屋资产面积17529.81平方米，土地资产面积3651.31平方米。

　　2019年，浙江省国资委在一篇文章中明确，省国资委为全省经营性国有资产归口管理机构。

　　金融、文化等特殊行业国企，实行差异化监管。

　　2019年，山东汶上县政府规定，对国有文化企业所属承担特殊职能的企业，国有产权暂不划转，仍维持现行管理体制，由县国有资产监督管理局履行国资基础管理职责，其他监督管理工作，委托有关部门或机构实施。

　　统一监管也延伸至海外。

　　修订草案中表示，将完善境外企业国有资产监督管理制度，优化境外布局和结构，加强境外经营投资风险防控和安全保障。

　　2026年4月，国务院国资委新设了境外国资工作局，负责这项工作。

　　胡迟介绍，当前央企境外资产体量巨大，业务覆盖能源、基建等领域，此前存在监管职能碎片化、多头管理、响应滞后等问题，亟须建立集中统一、专业高效的监管体系。

　　2023年2月，国务院国资委相关负责人介绍，央企境外资产总额达8万亿元，项目8000多个，分布在全球180多个国家和地区。

　　功能类、公益类、商业类

　　修订草案首次在法律层面将国有企业划分为功能类、公益类、商业类。

　　功能类，以保障国家安全和国民经济运行、服务国家战略为主要目标；公益类，以提供公共服务、保障民生为主要目标；商业类，以获得资本回报、增强经济活力为主要目标。

　　这一划分标准，延续了过去的改革思路。

　　2015年，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，将国有企业划分为公益类和商业类。商业类又划分为两类，一类主业处于充分竞争的行业和领域，另一类主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。

　　胡迟介绍，如今公益类保持不变，商业类对应充分竞争的行业领域，功能类对应关系国民经济命脉的重要行业。

　　对国企进行分类，一方面有利于其聚焦主责主业，另一方面则是为了实现差异化监管。

　　西部某省一家市属国企高管向南方周末记者坦言，其所在企业为新设的地产公司，业务被严格限定在地产领域，不得涉足金融等业务。

　　修订草案写道，对功能类企业，重点考核服务保障特定功能任务的效果和经营业绩指标；对公益类企业，重点考核提供公共服务的质量和效率；对商业类企业，根据行业特点和企业经营性质，重点考核经营业绩指标。

　　2020年，广州市国资委在《关于调整监管企业分类考核的实施方案》中写道，公益类企业考核时，坚持把社会效益放在首位，重点考核政策性或政府指令性任务完成情况、成本控制、产品质量、服务水平、运营效率和保障能力，兼顾经营业绩和国有资本保值增值。

　　修订草案也明确了“国有资产监督管理机构不行使社会公共管理职能”。

　　“国资委不行使社会公共管理职能，但又赋予了对履行出资人职责的机构调查、谈话、查阅资料等公权力，这在法理上存在自相矛盾之处。”北京大学法学院教授邓峰对南方周末记者说。他曾作为专家参与过2009年实施的企业国有资产法首轮立法征求意见，并出版了《普通公司法》等专著。

　　邓峰解释，按照法律逻辑，只有承担社会公共管理职能的机构，才拥有监管权、执法权与强制措施权限。

　　国资委的法律定位是出资人，权利来源于股权，可以依据股东权利行使知情权，但要对混合所有制企业开展核查，应通过公司法规定的途径，而不应具有动用类似公权力的手段。

　　将国有资本及收益充实民生

　　修订草案写道，国有资本收益可调入一般公共预算收入，统筹保障和改善民生；国有资本可按一定比例划转，专项用于充实全国社会保障基金。

　　吴刚梁解释，这两项措施并非新规，而是近年来落地实施的国企改革既有举措，此次写入修订草案，是将成熟的改革成果制度化。

　　2014年修订的《中华人民共和国预算法》规定，国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。

　　根据国务院报告，2025年全国国有资本经营预算收入8547亿元，调入一般公共预算5741亿元，占比67.2%。

　　此外，划转国有资本充实社保基金也已落地实施多年。

　　2017年国务院发布通知称，随着经济社会发展和人口老龄化加剧，基本养老保险基金支付压力不断加大，决定划转部分国有资本充实社保基金。

　　划转范围为中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构，除去公益类企业、文化企业等特殊机构，划转比例统一为企业国有股权的10%。

　　财政部数据显示，截至2020年末，符合条件的中央企业和中央金融机构，划转工作全面完成，共划转93家中央企业和中央金融机构国有资本总额1.68万亿元。

　　近年来，各地也陆续完成了划转工作。

　　例如天津市财政局披露，2020年底前，对天津符合条件的84家国有及国有控股大中型企业和金融机构，划转其国有股权的10%，用于充实社保基金，对应享有的所有者权益为741.4亿元，基本完成划转工作。

　　不过，此次预算草案并未明确国资划转社保基金的具体比例。

　　国企如何参股投资？

　　修订草案还针对国有企业日常经营，新增了多项约束条款。

　　吴刚梁介绍，长期以来，国有参股企业容易存在“重投资、轻管理、弱退出”的问题，部分项目持续低效亏损，甚至滋生出以挂靠为名的“假国企”，导致风险隐患积聚。

　　为此，修订草案新增了国企参股管理等内容。国企参股投资时，应与企业主要业务领域有相关性，重点投向前瞻性战略性新兴产业和未来产业，推动科技创新和产业创新。

　　同时，国企要通过派出股东代表，提名董事、监事人员等方式，动态跟踪参股企业经营业绩，防范财务风险，切实维护国有股东权益，定期评估参股质量，运用增持、减持或者退出等方式提升国有资本配置效率。

　　此外，修订草案将“国有资产转让”更名为“企业资产交易”，扩大监管覆盖面，把过去容易被忽视的重大资产处置、增资扩股等环节，纳入了监管范畴。

　　也就是说，如果出售厂房、核心设备等重大资产，原则上要公开进行，如果受让方是两个或以上，交易还应采取公开竞价方式。

　　如果是关联方参与国有资产交易，还应当与其他参与者处于平等交易地位，相关管理人员需全程回避。

　　对于国企经营者，修订草案在法律层面确立了违规经营投资责任的追究制度。

　　例如，因违规造成国有资产重大损失被免职的，五年内不得担任国企管理人员；造成特别重大损失，或因贪污、贿赂等经济犯罪被判刑的，终身不得进入国企任职。

　　根据中国人大网，修订草案征求意见时间为2026年4月30日至5月29日。

　　邓峰提醒，目前司法实践中，企业国有资产法与公司法并行适用，无形中助推了国资委行政权限的扩张，却缺乏对应的权力约束机制。当下，应理顺权责关系的核心路径，即国有资产管理制度不能违反公司法。